撰文◎金鑫
壹、楔子
財政部宣布，規劃多時的能源稅最快會將於民國九十七年底在立法院完成修法，油品、煤炭、天然氣貨物稅與汽車燃料使用費用等現行能源概念稅費及平板玻璃等貨物稅同步停徵；能源稅將逐年調整，實施起每年調升，連續調升九年，但在立法院立法過程中變數仍多，終究會通過何種版本仍有待觀察，但能源稅的立法時機已迫在眉捷，國際間「京都議定書（為全球管制二氧化碳之協定）」雖早已在公元2005年2月16日正式生效。但距預期在公元2013年該協定將正式失效，已不到五年了，我國雖非「京都議定書」的簽署國，但二氧化碳的排放總量在公元2007年統計，卻高居全球第二十二名，因此具有綠色財政改革指標的「能源稅」應儘速完成立法，以善盡世界公民的角色，落實環境保育的重責大任，實責無旁貸。
能源稅，或是綠稅、環境稅、碳稅都可以為稅收名稱，但重點是要先釐清到底課稅目的（理論基礎）何在？要整合哪些稅費在其中？除了貨物稅、汽燃費之外，有沒有包括空污費、水污費、石油基金在內？再者，未來若開徵能源稅，能否促進能源使用效率並達成抑制污染或達成環保目的？是否是一廂情願？還是反而能達成所謂之「雙重紅利效果」？甚至於更能產生所謂的四重紅利效果，這些都是本文要探討的重點。
貳、代際間的外部性之意義
基本上外部性視為發生在一代人之內的，構成「代內外部性」；如果外部性的成本轉嫁涉及了不同代，則可稱這種外部性為「代際間的外部性」。而代際外部性同樣可分為代際外部經濟與代際外部不經濟兩種。而負的外部性對社會和他人造成不利影響，是本文探討的重點；換言之，表現在嚴重破壞後代人賴以生存的自然資源基礎，使後代人的生存和發展受到極大影響。
我國「能源稅」的課徵，是以能源管理法第2條第1款至第3款規定的能源，及現行貨物稅條例第10條規定油氣類課稅項目為課稅對象，主要是針對石化能源課稅；其課稅目的即為了反映外部性，使外部成本內部化。能源稅所欲反映的外部性有二：
首要為代際間的外部性（Intergenerational Externality），此乃由於多數能源屬於不可再生的耗竭性資源，這一個世代多使用一單位的能源就會造成下一個世代少一單位的能源使用，此種代際間機會成本稱為使用者成本（User Cost）。
其次課徵能源稅亦為了反映我們使用能源造成的環境外部成本。未反映此二種外部性之過低的能源價格，造成能源之過度使用排放過多污染物，以致污染環境。
參、能源稅能否反映外部性的本質
首先，能源產品既是能源，亦可能是污染源，故對其課稅，可以是基於節約能源或促進能源使用效率的能源目的，亦可以是抑制污染或改善環境品質的環保目的。然而上述說法可能似是而非：
吾人若把能源稅視為庇古稅「（Pigouvian Tax）」的話，因其沒有考慮外部性活動的相互性，施害者因徵收稅費而增加成本，受害者不會因為政府對施害者徵稅而改變其政策，結果會造成低效率。其次該方法要求政府掌握大量的信息，這在現實中往往難以做到，會造成信息不對稱，管理成本高。再次，徵收庇古稅後，消費者面臨較高的價格和更少的需求量，使得消費者剩餘減少，造成福利淨損失。同時因為徵稅使得企業盈利能力下降，反而其投入技術、創新的資金也相應下降，可能帶來生產力的下降，最後，課徵能源稅可能對代際間的外部性無能為力。
代際外部性的特殊性，在於外部性產生的時間延滯比較長，在實踐中，課徵能源稅主張，誰污染、誰治理和誰污染、誰付費的原則，在一定程度上起了減少污染的作用，但是它卻是一種隱含著誰「先污染、後治理」的方法，然而經驗表明，一旦環境被污染，經過長時間的累積，污染就會超過生態的國家總值，反而使生態系統遭到破壞，要治理污染和恢復生態系統，往往要花費更大的代價，而且，在很多情況下，環境條件的變化具有不可逆性，這樣就會造成生態系統的不可恢復，給後人留下難以挽回的後果。
其次，能源稅的稅額計算須符合課稅的目的，進而發揮課稅的功能。如為節約能源目的，稅額應以平均單位熱值為依據；如為環境污染目的，則稅額應以污染量多寡為考量。行政院所提出的版本，迄今完全沒有對外公開說明或解釋過，每項油品稅額的訂定是如何而來？如今決定維持現行貨物稅的稅率，是否表示目前的稅額已足以達成能源稅的政策目標？賦改會先前曾經建議以全數或部分消除我國主要油品稅後價格與世界各國主要油品平均稅後價格間之差額，作為訂定我國能源稅稅後標準的參考，此不失為一種務實又可行的作法，行政院應審慎參酌該項建議。
最後，能源稅作為能源政策的主要工具，本就是為了真實反映能源使用的社會成本，以矯正能源使用者的不當行為。就此而言，能源稅的課徵必然就一定會對產業或經濟生產整體性的衝擊，政府的決策是在作「取捨」而非是在尋求「兼顧」各方利益的答案，這點若無法突破，則能源稅一切的努力皆將大打折扣。
肆、能源稅課徵的理論基礎
節約能源─促使能源運用具有效率，降低能源價格波動對經濟的影響。
我國現今石油多來自進口，來源相當穩定，但若有朝一日來源發生問題時，該如何處理？
石油價格便宜，常促使石油運用不具效率，發生生產對石油的依賴程度及石油成本占生產成本的比例相對較高的問題。
為解決上述二個問題，可對能源課稅，提高能源價格，促使能源使用具有效率，降低生產對石油的依賴程度，減輕石油價格波動對我國經濟的影響。
污染者付費─外部成本內部化：
無論石油生產或消費皆會發生環境污染問題，由此對石油課徵能源稅，一方面可使生產或消費所產生的外部成本內部化，促使產量及消費量達到最適，一方面可將取得的稅收用於改善環境污染問題。
發展代替能源：
課稅提高石油的價格，可促使生產者發展或使用代替能源，如太陽能。
可將取得的稅收作為發展代替能源的資金。
財政收入觀點：
近年來，政府遵循自由化的國際潮流趨勢，致力於公營事業民營化的工作，故在可預見的未來，公營事業繳庫盈餘占政府收入的比例將逐年下降。
為減少民營化對政府收入所造成的衝擊，應將現有公營事業盈餘中具有賦稅性質部分正式立法課稅，以保障政府的收入，建立健全的財政收入來源。例如，將中油盈餘中基於上述理由應課徵的能源稅立法，以健全國庫（我國目前係採課徵貨物稅之方式，而非對能源稅單獨立法）。
伍、綠色革命─雙重紅利效果
雙重紅利（Double Divided）理論為能源稅課徵的基石。公平、效率、永續發展與生活品質亦是設計能源稅制的準則。為矯正環境污染造成的外部性問題，最常用的政策工具就是課徵皮古稅（Pigovian Taxes），但是早期對污染課徵租稅的研究，並沒有考慮到這種租稅收入的用途。Tcrkla在1984年開始研究污染稅收入所產生的價值，並以扭曲租稅的邊際成本來估計污染稅的雙重紅利效果，證實了雙重紅利效果的存在。Lcc與Misiolek於1986年更進一步研究可以使得雙重紅利的效果達到最大的「最適環境污染稅稅率」，將一般簡單假設下的皮古稅賦予新的定義。Wallace Oates主張將污染稅稅收視為公共收入來源，並視為環境管理的有效工具，從最適租稅的觀點而言，他認為污染稅之設計應同時考慮污染控制與租稅體制的改善，並避免兩者目標的衝突。
目前貨物稅強調的財政收入功能及公平目的已不若以往，轉而側重於抑制消費、環保、受益者付費及外部效果內部化的政策目標，加以貨物稅制具有差別稅率的特性，經常也是各政府執行財經政策的主要工具。若用之得法，使貨物稅制向上提升為綠色稅制，側重環境稅、能源稅等以達成環境政策、外部效果內部化之目的，並進而達成雙重紅利效果（既降低污染又能提高就業），尚可促進資源運用，改善整體經濟效果。
許多文獻強調課徵「能源稅」具有雙重紅利的好處，第一重紅利在透過能源稅使人們減少能源使用量，一方面減輕未來世代無能源可用的困境，另一方面，降低污染物排放量，達到環境改善的目的；第二重紅利在於，將能源課稅的稅收用於矯正原本具有扭曲性的稅制，如所得稅，使經濟更具效率、整體福利提升，如勞動僱用增加等。
至於，雙紅利假說是否成立的論戰，直至今日仍未定論。其中最引起重視的焦點，莫過於Bovcnberg and Mooij在1994年提出影響雙重紅利的一項效果：一為「收入循環效果（Revenue-recycling Effect）」，另一則是「稅賦交互效果（Tax-interaction Effect）」。
收入循環效果係指主管當局將綠稅收入用以降低勞動所得稅率之後，將誘發勞動供給意願，降低工資率，使得失業減少的效果，進而稅收增加。
稅賦交互效果是指課徵環境稅之後，將導致污染性財貨價格上漲及其消費量減少，一則造成環境稅稅基縮小，一則減少勞工的實質所得並降低工作意願，因而腐蝕收入循環效果的現象。
當收入循環效果大於稅賦交互效果時，就業增加，環境品質改善，雙重紅利假說成立；相反地，若是收入循環效果小於稅賦交互效果則是就業減少，雙重紅利假設不成立。
Goulder（1995）在〈環境稅與雙紅利之讀者指南〉一文中，就雙紅利提出弱定義（Weak Form）與強定義（Strong Form）二種。
弱定義係指：「若環境稅可以同時減少污染和降低稅賦的經濟成本，則雙紅利假說成立」。弱定義隱含二種政策在稅收循環方式（降低扭曲性租稅與總額移轉）的比較，如果環境稅賦改革可以減少採總額移轉方式的經濟成本，雙紅利假說成立。但是這樣的定義容易使人產生「自我證明」的錯覺，因為如果將環境稅收用來減低既有的扭曲性租稅，雙紅利假說的定義似乎理所當然。
強定義則是：「若環境稅除了可以減少污染外，還可對社會產生淨經濟利益，則雙紅利假說成立」。強定義背後隱含單一政策均衡前後之比較，在此一定義下，只有當稅收循環效果超過環境稅對產業的影響效果時，才會成立。
Goulder（1995）的雙紅利假說定義中，第一重環境紅利被視為必然存在，所以只要確保第二重財政紅利達成，雙紅利假說即成立。
而Pearce（1991）對雙紅利的定義有另一番說法。他認為第一重紅利是：「環境稅率的提升和降低其他扭曲性租稅對環境造成的均衡效果」。第二重紅利是：「稅賦改革後，遏止交互效果所剩餘的效果」。Pearce看法較保守，認為環境稅稅基可能因稅率調高而腐蝕，造成環境稅收不增反減，此種稅基腐蝕效果有可能造成第一重紅利的失敗，連帶使得雙紅利假說無法成立。
陸、我國能源稅的四重紅利效果
我國課徵能源稅不但具有雙重紅利效果，甚至可以達到第三重、第四重紅利的效果。
首先，課徵能原稅以促進環境保護、能源節約使用，是為第一重紅利。
再者，以稅收中立為原則，將課徵能源稅的稅收，配合取消促進產業升級條例等不當的扭曲性補貼，用以調降營利事業所得稅、綜合所得稅以及補貼大眾運輸，得以減少租稅扭曲、改善所得分配、建立低稅賦環境，提升經濟的效率與公平，是為第二重紅利。
由於低稅賦的環境，得以增進我國的產業競爭力，鼓勵外人直接投資，提升我國的國際競爭力，促進經濟成長，是為第三重紅利。
最後，較高的能源價格能促使新興節能產業與新能源技術之發展，更重要的是較高的能源價格對於都市發展型態與交通運輸模式都會有長遠的重大影響，長期之後會形塑一個低污染、低能源密集的都市、運輸以及經濟環境，是為第四重紅利。
柒、結論與評議
近年來，經濟合作發展組織（OECD）與歐盟各國對能源使用與環境污染所課徵的能源相關租稅可分成三大類：礦油產品的特種銷售稅；車輛類之相關稅費；特定環境目標設計的環境稅。
由歐盟的經驗顯示，藉租稅結構的調整，將所得稅稅率降低，有助於增加勞動、資本投入；降低資本所得稅，將有助於吸引國外投資；利用綠色租稅並以其稅收取代薪資稅，一般認為可達到同時改善環境、降低失業率的「雙重紅利」效果，並有助於提高國際競爭力。
Pearce、Oates等學者也都認為環境污染稅會有雙重紅利的效果。蓋綠色租稅改革的重要精神在於環境稅稅收使用所產生的效益，抑且在稅收中立的原則下，綠色租稅改革在本質上是以資源或所得重分配為手段，一方面增加廠商環境保護的誘因，即環境效益為環境污染稅或綠色租稅改革的第一重紅利；另一方面透過環境稅稅收使用的財富或資源重分配，作為刺激就業或增加其他第二重紅利的手段。
未來貨物稅改革須朝向「綠色稅制」方向。具體整合現有各項環境污染稅費，並整合財政權；可調整環保署現有的各項「污染者付費」收費制度於貨物稅制中，並引進對污染性產品課稅的生態稅，以符合當前世界各國租稅改革潮流。最初步的作法，就是將空氣污染防制費、汽車燃料使用費、汽機車使用牌照稅、碳稅納入貨物稅（原已有油氣類、車輛類之課徵能源稅），由貨物稅擔綱，其他稅費則針對特有性質，另行徵收，可使稅費項目簡化。
開徵能源稅的目的，以及揭櫫的規劃能源稅之效益為「鼓勵節約能源，增進能源使用效率，提升經濟發展與產業升級，開發替代能源及建構『永續發展』社會」，但衡量諸草案條文，只關乎能源稅徵收的稅目與稅率，對於如何達到鼓勵節約能源、增進能源使用效率，卻未有配套措施或規定。在沒有相關配套措施下徵收能源稅，將只會造成產業的成本大幅增加；又在成本增加的情況下，勢必造成出口競爭力的衰退與研發經費的短絀；最後又如何能夠提升經濟發展與產業升級？因此，徵收能源稅，非但可能不能鼓勵節約能源、增進能源使用效率、提升經濟發展與產業升級、開發替代能源及建構永續發展社會，反而會造成更大的社會不穩定與人心浮動問題，能源稅係基於追求「永續發展」的長遠目標，而代際外部性具有「累積性和可分解性」，由此可將經濟主體造成環境資源衝擊情況下之代際外部性分解為連續的代際間的外部性，通常將前代的外部性視為「沉沒成本」，使代際外部性表現為兩代人之間的外部性，這樣行為主體都出現在同一個時空中，從而透過政府的加入，通過落實「Pigourian Tax」的能源稅立法，並考慮到環境生態具有「不可回復性」才有可能部分解決代際外部性問題。能源與環保議題，對於以出口為主的我國，早已深受影響。能源稅的開徵，如未能對國際競爭力及全球化之貿易、生產、流通等作合理之配套措施，則勢必嚴重戕害台灣產業發展。何況，國家必須在良好的經濟基礎下，環境保護才能永續發展，課徵能源稅才有意義，如果韓國、日本及大陸都未課徵能源稅之情況下，我國先自我設限，勢必導致工業生產成本上漲，加速產業外移，最終將喪失國家競爭力，反而不利國家「永續發展」；再者，一旦產業與工廠外移，則勢將造成失業率的增加，以及衍生而來的治安與社會問題。
節約能源與鼓勵高效能源才是正途：全世界乃自我國對溫室氣體減排之政策，莫不以節約能源、鼓勵高效能源、開發替代能源、穩定能源供應及兼顧經濟環境永續發展為主。據研究，能源稅之效果，可分為技術替代、生產替代及消費替代三種；其中，如何促使廠商採取有效節能技術及消費最終產品之替代，才是真正節約能源的正途，如果僅以課徵高額能源稅作為提升經濟發展與產業升級，開發替代能源及建構「永續發展」社會之途徑，顯非正途。
政府應有一完整的能源政策及相關配套措施，政府目前對於能源使用者已徵收空污費、廢棄物清除處理費，對其獲利又課徵營業稅，其他又如土污費、汽燃稅及貨物稅，也與能源相關，今如果再對能源取得大幅增稅，有多層剝削之實。面對能源短缺及「京都議定書」的施行，政府應有一完整的能源政策及相關配套措施。一味的提高能源稅賦，並不能解決問題，反而會製造更多的問題，導致企業無法生存、人民失業，以及社會更加的動盪不安。
參考資料
經濟日報96年1～12月社論。
工商時報96年10～12月及97年4月社論。
綠色財政改革─清華大學經濟學系教授 黃宗煌。
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