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公共債務法修正評議

撰文◎金鑫(補教名師、新新文化基金會稅務顧問)

壹、公共債務法修正條文總說明

　　公共債務法（以下簡稱本法）於85年1月17日制定公布，其間曾於87年6月10日及91年2月6日二次修正。經91年2月6日修正公布後，已施行91年至98年八個會計年度。為提升地方政府籌措財源及自治之能力，及配合行政院推動之行政區劃變革政策，經參酌地方政府及學者專家意見後，爰擬具「公共債務法」修正草案；其修正要點如下：

一、參酌銀行法授信期限規定，授信期限在1年以內者為短期信用，爰將現行1年「以上」公共債務未償餘額預算數，修正為「超過」1年公共債務未償餘額預算數。另為因應行政區劃變革，賦予直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）合宜自治能量，使其施政更具彈性，個別直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）超過1年公共債務之債限，劃一以當年度總預算及特別預算歲出總額為計算基準，直轄市及縣（市）超過1年公共債務未償餘額預算數占當年度歲出總額比率，各不得超過250%及70%，鄉（鎮、市）仍維持為25%。（修正條文第5條）

二、為使直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）於債務瀕臨債限時，能本於財政自我負責精神，即時採取改正措施，爰增訂其超過1年公共債務未償餘額預算數，達債限之90%時，即應提出債務改善計畫及時程表，送監督機關備查，進行債務改善管理。（修正條文第6條）

三、為使中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）落實執行年度強制還本規定，增訂其未依規定辦理之處置。（修正條文第9條）

四、為提升債務透明度，強化債務管制效果，中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）公共債務之主管機關應於各該政府總決算充分揭露公共債務資訊，另財政部應彙編中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）公共債務之相關資訊於政府公報及政府網站公開。（修正條文第10條）

五、為提升債務基金運作效能，增訂債務基金得辦理總預算、特別預算所編列債務之舉借。（修正條文第11條）

六、為能減緩及適度降低公共債務未償餘額，增訂縣（市）及鄉（鎮、市）應以其上年度依修正條文第5條第1項所定之公共債務未償餘額預算數至少1.6%編列還本款項，又強制還本以舉債支應者，應計入年度舉債；另為加速還本，增訂中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）得視歲入執行狀況，於其當年度預算原編列債務之償還數外，增加還本數額。（修正條文第12條）

七、本法本次之修正，將影響各級政府之融資預算編列，如依常例於公布日施行，在執行上恐與年度預算無法配合，為維護預算秩序，並利相關準備作業，爰修正本法施行日期，改由行政院定之。（修正條文第13條）

貳、舉債上限之修正

修正條文	現行條文	說明
第五條 中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，所舉借之超過一年公共債務未償餘額預算數，各不得超過下列比率： 一、中央不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數百分之三十九。 二、直轄市各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額百分之二百五十。 三、縣（市）各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額百分之七十。 四、鄉（鎮、市）各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額百分之二十五。 前項所定公共債務未償餘額預算數，不包括中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）所舉借之自償性公共債務。但具自償性財源喪失時，所舉借之債務應計入。 前項所稱自償性公共債務，指以未來營運所得資金或經指撥特定財源作為償債財源之債務。 中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）總預算及特別預算每年度舉債額度，各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額百分之十五。 中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）為調節庫款收支所舉借之一年以內公共債務未償餘額，中央不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額百分之十五；直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額百分之三十。	第四條 中央及各地方政府在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數之百分之四十八；其分配如下： 一、中央為百分之四十。 二、直轄市為百分之五．四，其中臺北市為百分之三．六，高雄市為百分之一．八。 三、縣（市）為百分之二。 四、鄉（鎮、市）為百分之○．六。 縣（市）及鄉（鎮、市）所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率，各不得超過百分之四十五及百分之二十五。 前二項所稱公共債務未償餘額預算數，不包括中央及各地方政府所舉借之自償性公共債務。但具自償性財源喪失時，所舉借之債務應計入。 前項所稱之自償性公共債務，係指以未來營運所得資金或經指撥特定財源作為償債財源之債務。 中央及各地方政府總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過各該政府總預算及特別預算歲出總額之百分之十五。 中央及各地方政府為調節庫款收支所舉借之未滿一年公共債務，其未償還之餘額，各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額百分之十五及百分之三十。 中央及各地方政府所舉借之公共債務，如有超過本條所規定之債限者，於回復符合債限前，不得再行舉借。	一、條次變更。 二、第一項序文配合修正條文第一條修正，另參酌銀行法授信期限規定，授信期限在一年以內者為短期信用，爰將一年「以上」公共債務未償餘額預算數，修正為「超過」一年公共債務未償餘額預算數。 三、中央施政在促進國家經濟發展，其超過一年公共債務未償餘額預算數，仍維持不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數百分之三十九，爰修正第一項序文及第一款。 四、地方施政，以興利為主軸，不同於中央施政在促進國家經濟發展，謀求全國人民福祉，其債務管制不宜以全國性經濟指標為管制基礎。另為因應行政區劃變革，賦予地方合宜自治能量，使地方施政更具彈性，個別直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）超過一年公共債務之債限，劃一以具關聯性之當年度總預算及特別預算歲出總額為計算基準，爰修正第一項第二款至第四款，其中第二款規定各直轄市債務未償餘額預算數不得超過當年度歲出總額百分之二百五十。現行條文第二項縣（市）所舉借之超過一年公共債務未償餘額預算數，不得超過其當年度歲出比率，由百分之四十五調整為百分之七十，並改列為第一項第三款；鄉（鎮、市）所舉借之超過一年公共債務未償餘額債限比率仍予維持，並改列為第一項第四款。 五、現行條文第三項至第五項分別遞移至第二項至第四項，並配合項次變更及修正條文第一條作文字修正。 六、現行條文第六項移列至第五項，並配合修正條文第一條修正，另參酌銀行法授信期限規定，將「未滿」一年修正為一年「以內」。 七、按中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）舉債應受本條第一項、第四項及第五項規定之限制，如違反規定超額舉債者，則依修正條文第九條第一款規定辦理，現行條文第七項無規定之必要，爰予刪除。 八、國際上對於政府融通債務採「定率」、「定值」方式管制之經濟體，如歐盟馬斯垂克條約以「定率」方式規範會員國存量及流量債限，各不得超過年度GDP60%與3%；美國聯邦政府則以「定值」方式明定上限值。我國債務融通採「定率」方式，與歐盟相當。 九、至國家債務揭露，另於修正條文第十條規範。

小結: 公共債務法修正案： 　1.直轄市、縣市及鄉鎮市的長債債限改以當年度歲出計算，分別為250%、70%及25%。 　2.新增預警機制：長債達債限90%時，須訂定債務改善計畫。 　3.強制還本。 　  4.債務資訊透明化。

參、公共債務法修正重點

　　為配合行政院推動之行政區劃變革暨提升地方政府籌措財源及自治之能力，經參酌地方政府及學者專家意見，財政部提出「公共債務法」修正案。依擬議修正之「公共債務法」草案，地方債務未償餘額雖有調整，年度舉借債限則維持不變，為落實地方財政紀律，另建立強制還本制度、建構債務預警制度及強化債務透明度等配套措施，落實地方財政紀律，地方債限將不致快速增加。修正重點及內容說明如下：

一、年度舉借債限維持不變

年度舉債額度不得超過當年度歲出總額15%，及調節庫款收支之1年以內債務不得超過當年度歲出總額30%之規定，均維持不變，維持地方財政穩健。

二、地方債務未償餘額調整

五都升格，地方債務餘額已無法按GNP管制，調整地方債限管制架構及劃一計算基礎，改按其當年度總預算及特別預算歲出總額250%、70%及25%。惟為避免地方政府隨意擴大歲出計算範圍，有效落實「公共債務法」所定財政紀律目標，本次修法明定歲出基準為當年度總預算及特別預算歲出總額，不含以前年度歲出保留數，避免在未受民意機關監督檢視債務負擔能力下，形成藉以前年度歲出保留數擴張歲出基準，擴大債務。

三、債限增加速度取決於年度舉債限額

地方債限之調整，如同小孩長大了，不能再穿小孩子的衣服，也如大學生的零用金比小學生為多，非常合理，惟此為舉債之最大容量。將直轄市及縣（市）未償債務餘額債限調整，實際債務增加之速度仍決定於年度舉債限額。由於年度舉債限額並未調高，再搭配強制還本等規定，地方債務不致快速增加。未償債務餘額債限調整，僅提供地方政府更大的施政空間，加速地方發展。

四、建立強制還本制度

為適度降低政府債務餘額，修正強制還本規定，除中央及直轄市維持現制，應以稅課收入至少5%編列外，另增訂縣（市）及鄉（鎮、市）應依其上年度債務未償餘額至少1.6%編列，以及各級政府得視歲入執行狀況（如有超收時），於預算外彈性增加年度還本之規定，俾達還本制度化。

五、建構債務預警制度

各級地方政府於超過1年以上債務未償餘額預算數，達債限之90%時，應本於財政自我負責精神，即時採取改正措施。如有違反超額舉債者，除減少或停止其補助款外，並將各該直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長移送懲戒。

六、強化債務透明度，全民監督債限

為期持續強化債務透明度及提升債務管制效果，接受全民監督，本部已自94年度起，定期公布各級政府融通債務資訊，各級政府93年至97年融通債務資訊均定期於網站公布。為提高債務透明度，持續強化債務透明度及提升債務管制效果，爰以法律明定，俾達資訊透明化。

※行政院院會通過「公共債務法」修正草案，期能加強各級政府債務管理 資料來源：行政院全球資訊網 (一)行政院院會今（31）日通過財政部擬具「公共債務法」修正草案。吳院長表示，「公共債務法」之修正，主要係因應地方政府行政區劃之變革，部分地方政府改制以後，所轄區域及業務範圍擴大，現行債務上限規定必須配合調整，故適度修正該法案。 (二)吳院長並指示財政部與主計處在該修正草案送請立法院審議後，積極與立法院溝通爭取支持，俾早日完成立法。 (三)該法案重點如下： 　1.合理調整地方政府權限之計算基礎：本法修正主要為因應行政區劃變革，中央債限維持不變，其超過1年公共債務未償餘額預算數已降至GNP39%管制，至於直轄市及縣（市）超過1年公共債務未償餘額預算數占當年度歲出總額比率，各不得超過250%及70%，鄉（鎮、市）仍維持為25%。（修正條文第5條） 　2.落實債務管理監督：新增規定各地方政府所舉借達債限之超過1年公共債務未償餘額預算數，達債限之90%時，應訂定債務改善計畫及時程表，送監督機關備查。（修正條文第6條） 　3.提升債務透明度，強化債務管制效果：中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）公共債務之主管機關應於各該政府總決算充分揭露公共債務資訊，另財政部應彙編中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）公共債務之相關資訊於政府公報及政府網站公開。（修正條文第10條）

肆、結論

　　我國對於公共債務舉債額度之定義，係指彌補歲入歲出差短之舉債及債務基金舉新還舊以外之新增債務；中央政府之債務，不包括中央銀行為調節、穩定金融所負擔之債務；又依公債法第4條第3項規定，已將政府舉借之自償性公共債務，自上述舉債額度中排除，若其自償性財源喪失時，則再將舉借之債務計入未償債務餘額中依法規範。

　　行政院為因應地方政府行政區劃變革與提升地方政府籌措財源及自治之能力，現行債務上限規定配合調整，經參酌地方政府及學者專家意見後，並以「強化債務管理及監督」、「充分揭露債務資訊」及「提升債務運作效能」等三項修法原則下，通盤檢討公共債務法，落實財政紀律，擬具「公共債務法」修正草案，其修正重點如下：

一、因應行政區劃變革，賦予直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）合宜自治能量，使其施政更具彈性，個別直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）超過1年公共債務之債限，劃一以當年度總預算及特別預算歲出總額為計算基準，直轄市及縣（市）超過1年公共債務未償餘額預算數占當年度歲出總額比率，各不得超過250%及70%，鄉（鎮、市）仍維持為25%。

二、為使直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）於債務瀕臨債限時，能本於財政自我負責精神，即時採取改正措施，爰增訂其超過1年公共債務未償餘額之預算數，達債限之90%時，即應提出債務改善計畫及時程表，送監督機關備查，進行債務改善管理。

三、為提升債務透明度，強化債務管制效果，中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）公共債務之主管機關應於各該政府總決算充分揭露公共債務資訊，另財政部應彙編中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）公共債務之相關資訊於政府公報及政府網站公開。

四、為能減緩及適度降低公共債務未償餘額，增訂縣（市）及鄉（鎮、市）應以其上年度依修正條文第5條第1項所定之公共債務未償餘額預算數至少1.6%編列還本款項，又強制還本以舉債支應者，應計入年度舉債；另為加速還本，增訂中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）得視歲入執行狀況，於其當年度預算原編列債務之償還數外，增加還本數額。

　　新修訂的公債法預計在民國100年起實施，修訂後，地方舉債空間可望大幅放寬；中央債限則維持不變，長期存、流量仍分別占前三年度國民生產毛額（GNP）平均數40%與當年度歲出的15%。這次公債法的修正草案，不僅有助於調整地方政府權限的計算基礎、落實債務管理監督與提升債務透明度，更能強化債務管制的效果。但是，這些多出來的錢未必能澈底解決地方政府財政惡化的問題，最重要的還是建立配套措施，增加誘因機制使地方政府強化「財政努力」及落實「財政紀律」。

伍、財政部對惠譽公司發布我國主權信用評等新聞稿之回應

　　財政部表示，惠譽（Fitch）信用評等公司（以下簡稱惠譽公司）於2011年1月26日發布新聞稿，有關我國主權信用評等雖然長期本幣發行人違約評等由「AA」調降為「AA」，但未來展望則由「負向」調整為「穩定」，餘則未變動，可見中長期而言，我國對於改善財政狀況之努力，已受到肯定。

　　惠譽公司調降我國本幣評等之原因，主要係認為我國自2009年金融風暴以來，為因應經濟緊縮採用擴張性財政措施，加上稅收未能有效提高，致財政有持續惡化之疑慮。

　　財政部表示：面對全球性金融海嘯及莫拉克風災，為振興經濟景氣及災後重建特殊需要，配合整體施政及維持經濟成長動能，適度以舉債支應國家建設，是政府必要之作為。

一、舉債為建設，且符合法定債限

(一)政府舉債均用於資本支出及政府重大公共建設，截至2010年12月底止，各級政府1年以上債務未償餘額實際數為5兆991億元，占前三年名目GNP比率為39.2%，占GDP比率僅為37.7%，仍在法定債限48%範圍內。

(二)且中央政府總預算加特別預算赤字占GDP比率，已從2009年度金融海嘯之高峰3.5%，逐漸下降至2010年度3.2%，及2011年度預算之2.4%─顯見政府於金融風暴期間為擴大內需所採反景氣循環措施（含減稅及舉債擴大支出支援建設）已具成效，有效刺激景氣復甦及民間投資，進而帶動國民所得成長，過去幾年疲弱的內需已明顯回復。

二、賦稅收入偏低，係落後反映金融海嘯影響

(一)2008至2009年受全球性金融海嘯所影響，重創國內景氣，衝擊企業獲利及國民所得與消費支出，我國稅收確實明顯滑落，且由於所得稅係採落後申報制，2010年所徵收2009年之稅收，仍反映2009年不景氣之情形；惟隨著全球景氣緩步回溫，我國經濟復甦，加以政府積極推動各項振興經濟措施、兩岸經貿往來益趨頻繁及多項財政政策陸續開放鬆綁帶動下，各業成長動能回復，財政收入與經濟發展產生良性循環關係，有助於提高賦稅收入。

(二)另一方面，政府持續推動賦稅改革，改善國內不合時宜之租稅制度、調整租稅結構，減少租稅扭曲，促進資金回流及使相關產業健全發展，進而擴大稅基，增裕稅收。故長期而言，經濟恢復穩健成長，我國稅收應可回復正常水準。

三、持續改革，建構穩健永續之財政

(一)為能積極開拓財源，減少不經濟支出，以確保政府財政穩健及政務順利推動，財政部研訂中長程財政健全方案，規劃「財務管理」、「稅務管理」、「財產管理」三大核心業務，並研提十大策略。本方案逐步發揮改善投資環境、提升產業競爭力、提高就業機會、合理租稅負擔及改善所得分配等效果。

(二)此外，為財政永續發展及符合國際趨勢，財政部已落實「增效率」、「廣稅基」及「簡稅政」之稅制改革目標，將產生投資誘發效果，帶動產業發展，進而促進經濟成長，培養政府財源，創造政府與人民雙贏局面，均將有效改善財政狀況。

陸、評析臺灣財政困局

　　自民國80年代政府的財政支出急速擴張，為討好民眾不斷降稅，使賦稅負擔率由20.1%降至如今的11.9%。在支出擴張、收入減少之下，政府的債務日趨沉重，如今各級政府的債務餘額（若含隱藏性債務）占GDP比重，早已升逾40%。回顧過去60年的歲月，前40年政府累積的債務占GDP不到5%，但後20年居然已讓臺灣的債務總數衝破40%，速度極為驚人。若再深究這些年政府舉債用錢適不適當，則不免更令人失望。這十多年來政府所興建的蚊子館高逾百億元，近日吹熄燈號的屏東機場耗費近15億元整建，並於94年完工啟用，但由於設施使用率過低，終致關閉。再如社會福利津貼在兩黨選舉競相加碼下，不斷地升高，這種即興式的福利政策，自然也加重了政府的財政負擔，使得近年債務直線升高。

　　近來美、歐債務之所以接連發生危機，正是因為這些國家長期寅吃卯糧，既要享受福利帶來的好處，又缺乏足夠的稅收進帳，於是年年舉債，終致如今債務纏身。每年支付的債息已讓這些國家難以喘息，復以信評機構接連調降信評，終於讓財政危機演變成金融危機。全球財政所以會走到這步田地，全是選舉政治的結果，當執政者只想當討好選民的耶誕老人時，就已註定了日後的危機。

　　美、歐政府面對天文數字的債務，在選舉考量下依舊不敢大幅加稅，也不敢大幅緊縮政府支出，最後只好採行量化寬鬆的貨幣政策（QE），透過央行發行鈔票購買財政部發行的公債來籌得預算。但這種憑空創造貨幣供給的手段，勢必推升通膨壓力，長期使用這一非常手段更將釀成惡性通膨。若不從長期的眼光來處理這場財政危機，持續的量化寬鬆無異飲鴆止渴，至終將破壞金融體系而後已，其結果將是難以想像的災難。

　　不要以為臺灣今天的負債情況優於美、歐，就可以高枕無憂。表面上我國公債占GDP的比率40%低於美、歐、日90%到220%，但這實在是因我國「公共債務法」有關公債的定義不同於國際所致。我國「公共債務法」第4條有關法定債務上限所認列的債務，既不包括非營業基金所借的債務，也不計入國庫券等短期借款，同時也排除具自償性的公債。然而美、歐、日所揭露的政府債務範圍，卻將這些長、短期債務悉數計入。由此可知，我國債務占GDP比重低於美、歐、日，並不足以證明臺灣財政沒有危機。